Servidão Administrativa e Direito de Propriedade: Limites ao Poder Expropriatório
Por Nélio Silveira Dias Júnior
Advogado
A União, por intermédio das concessionárias de serviços públicos, possui o direito de instituir servidão administrativa para a instalação de linhas de transmissão de energia elétrica em imóveis particulares. Essa prerrogativa decorre da supremacia do interesse público e da necessidade de assegurar a continuidade de serviços essenciais à coletividade.
A Constituição Federal garante o direito de propriedade (art. 5º, XXII), mas admite restrições legalmente previstas quando justificadas pelo interesse público, desde que observada a função social da propriedade.
Nesse contexto, o Decreto-Lei nº 3.365/1941 autoriza a constituição de servidão administrativa (art. 40), disciplinando o procedimento para sua instituição.
Ao proprietário, em regra, não é dado impedir a constituição da servidão apenas por discordar da medida, pois prevalece o interesse público. Todavia, é possível questionar judicialmente a legalidade do ato administrativo quando demonstrada a inexistência ou nulidade da declaração de utilidade pública, a incompetência da autoridade responsável, o desvio de finalidade, o abuso de poder ou qualquer ilegalidade no procedimento. Nesses casos, o controle jurisdicional limita-se à legalidade do ato, não alcançando o mérito administrativo.
A instituição da servidão administrativa, contudo, não afasta a garantia constitucional da justa e prévia indenização em dinheiro, prevista no art. 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal, sempre que houver efetiva limitação patrimonial ao proprietário.
É certo que o Decreto-Lei nº 3.365/1941 autoriza a imissão provisória na posse quando demonstrada a urgência da medida e realizado o depósito da quantia fixada judicialmente (art. 15, § 1º). A constitucionalidade desse dispositivo, inclusive já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe a Súmula 652: “Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-Lei nº 3.365/1941.”
Todavia, esse entendimento não significa que a simples alegação de urgência, aliada a um depósito de valor arbitrariamente fixado pelo expropriante, seja suficiente para legitimar a imediata imissão na posse.
É precisamente nesse ponto que reside a principal preocupação desta opinião jurídica
A imissão provisória somente encontra respaldo constitucional quando acompanhada de indenização efetivamente justa. A exigência constitucional não se satisfaz com um depósito meramente simbólico ou baseado exclusivamente em avaliação unilateral elaborada pela própria concessionária.
O controle dessa exigência incumbe ao Poder Judiciário, que deve exercê-lo com rigor, prudência e critérios objetivos.
Permitir que o proprietário seja privado da posse mediante depósito incompatível com o efetivo valor do imóvel ou da limitação imposta significa esvaziar a garantia prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal e transferir ao particular os custos da atuação estatal.
A justa indenização deve refletir o valor real do prejuízo experimentado pelo proprietário. Não se trata de mera formalidade processual, mas de garantia fundamental destinada a preservar a segurança jurídica e impedir que o direito de propriedade seja sacrificado sem a correspondente e adequada compensação econômica.
Por essa razão, a avaliação deve considerar não apenas as características atuais do imóvel, mas também seu potencial econômico, sua vocação rural, urbana ou de expansão urbanística, a valorização previsível da região e todos os elementos capazes de influenciar seu valor de mercado.
O valor do módulo rural ou os preços médios praticados na região podem constituir apenas um dos elementos de referência, jamais o único ou o principal critério de avaliação. Cada imóvel possui características próprias, como localização, aptidão econômica, benfeitorias, acesso, infraestrutura disponível e potencial de exploração, circunstâncias que devem ser analisadas individualmente para que a indenização reflita a real extensão do prejuízo suportado pelo proprietário.
Assim, laudos produzidos unilateralmente pela concessionária, desacompanhados de critérios técnicos capazes de retratar a realidade econômica da área atingida, não atendem ao padrão constitucional da justa indenização, porquanto podem conduzir à fixação de valores incompatíveis com a efetiva limitação imposta ao direito de propriedade.
O interesse público, por mais relevante que seja, não autoriza a mitigação das garantias constitucionais asseguradas ao proprietário.
A imissão provisória na posse não pode transformar-se em instrumento de antecipação dos benefícios da atividade estatal sem a correspondente observância dos direitos fundamentais daquele que suporta o ônus da intervenção.
Em um Estado Democrático de Direito, a supremacia do interesse público convive com a supremacia da Constituição. Não existe verdadeira prevalência do interesse coletivo quando a atuação estatal desrespeita direitos fundamentais expressamente protegidos pela ordem constitucional.
Assim, sempre que houver fundada dúvida quanto à suficiência da indenização ofertada, cabe ao Poder Judiciário exercer controle rigoroso da medida, impedindo a imissão provisória na posse até que seja assegurada compensação efetivamente justa.
A rapidez exigida pela execução de obras públicas não pode servir de justificativa para relativizar garantias constitucionais.
A Constituição não exige apenas um depósito prévio; exige uma indenização justa. E somente quando essa exigência for concretamente observada será possível harmonizar o interesse público com a proteção do direito de propriedade, preservando o equilíbrio entre a atuação do Estado e as garantias fundamentais do cidadão.
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